内容提要：行政立法作为一个行政创制行为已经成为国家法律规范中的一个要紧组成部分，但在现实的社会日常仍然存在着不少对行政立法不同理解，本文力图运用社会契约的规则和价值本钱的内容，通过模型构建的办法对行政立法的理论基础--契约论进行探索和论证.

行政立法已经成为国家法律规范中的一个要紧的环节，目前的理论界对行政立法的定义有不少不一样的理解，为了对本文的论述尽可能不构成障碍，大家有必要对行政立法的各项要点做出一个明确的界定，"行政立法是指特定行政机关，依法律授权，针对不特定的人和不特定的事件拟定具备常见约束力的行为规则的行为，是行政管理的方法之一"。第一，行政立法是一种行政创制行为，行政立法中的"法"，不少人有不一样的理解，这主要取决于对行政行为的分类，但应该一定的是"法律结合了意志的常见性与对象的常见性，所以一个人不论他是哪个，擅自发号施令就决不可以成为法律，即便是主权者对于某个个别对象所发出的号令，也决不可以成为一条法律，而只能是一道命令，那不是主权的行为，常识行政的行为"，在美国等国家，行政行为只分为裁定和法规；在中国行政行为则分为更多的细节，而法规只不过作为其中的一个细节问题来处置，范围要小的多，但这并不影响大家后面的剖析，无论它的范围大与小，他们所代表的价值方向都不会有哪些变化。但为了便捷起见，大家还要给它一个明显的界定，"法规是指行政机关为了实行、讲解、或者规定法律或政策，或者是为了规定机关的组织、程序或活动的规则而颁布的具备常见适用性或特殊颁适用性而且吧对将来有约束力的文件的全部或一部分；包含批准或规定将来的怎么收费、薪资、法人体制或财政体制及其改革、价格、设施、器具、服务或津贴在内；也包含批准或规定各种估价、本钱成本、记帐方法与与上述事情有关的活动在内"①；第二，行政立法的主体是特定的行政主体。但在日常大家可以发现因为各种社会形态和大家所遭到的意识形态的教育不同，构成了对行政立法总体方向的不同理解，大家所要做的就是试图从行政立法的理论基础层面上对行政立法作出一个总体的常见的方向性认识。

在论述行政立法之前，大家可以结合一般立法的内涵，给行政立法设置一个理想的模型，然后从这个模型的每个基本点出发来对行政立法的理论基础作出一番探索，得出最后的结论。但大家也应该看到，行政立法所立的"法"并非是一种立法机关立法的范畴，它和通常情况下的立法又有着非常大有什么区别，毕竟它是由一个拥有了权力和一个人的利益的部门所立的法，不能否认的是，伴随行政权力扩张的趋势，自由裁量权的不稳定性，行政立法中的委任立法和授权立法将愈加少，职权立法逐步的增加，由于任何一个行政部门都在竭力运用各种借口来摆脱全民机关的监督和制约，以达到自己权力的扩张，没任何一个权力部门期望我们的权力遭到制约和监督。但在非常大的程度上行政立法体现的只不过众意，而不是公意，因此并没完全的体现民意。

知道了以上的那样多东西，目前大家正式的进入大家的论题，即模型的建构。作为一个行政立法的理论基础，需要要具备全局性和整体性因此必需的要点是：（1）起源与理论基石；（2）立法程序；（3）利益导向。这三个要点在行政立法的问题上有着其内在的逻辑联系，通过他们大家可以了解的认知到行政立法的全貌，进而找出其理论基础。下面大家就能按部就班的对他们进行剖析论证：

1、起源与理论基石

"政治生命的原则就在主权的权威，立法权是国家的心脏，行政权则是国家的大脑，大脑指使每个部分动起来"，而在行政立法的过程中，大家可以看到它几乎把立法权和行政权结合在了一块，合为一体。假如真是如此的话，那样就已经违背了三权分立原则的初衷，立法权和行政权是相互制衡的，假如结合在一块只能会产生更大的腐败，所以在有时候看来行政立法是历史的倒退，于是就有了行政立法是立法无能的表现之说，其实，这只不过看到了其中的一面，大家姑且承认现代立法的无能，但大家也应该看到的是伴随社会的进步，各种事物的出现，立法机关作为一个独立的部门根本不可能把所有些立法事务都集中于一身，在这样的情况下，才把一些立法的权限交给行政机关的。在崇尚效率的今天，大家在追求公平的同时已愈加重视效率有哪些用途，甚至已经把效率作为一个更要紧的要点来抓。而单纯的立法机关立法只能带来效率的低下，进步机会的延误，尤其是立法本钱的增加，立法机关不可能为了一个具体的单纯的问题而去进行全民性的公决，那样有些只不过得不偿失的后果，盲目的规则主义从本钱上剖析是不可取的。还有些是一些技术性较强的专业部门的法律的拟定，立法机关是没精力也没必要去单独立法的。所以把一部分所以把一部分的立法权交给行政机关是必要的。

但大家也需要注意到的是目前的行政立法所依据的还是法律上的授权立法，立法机关的特别授权立法、委任立法，其自己的职权立法并不多见，这就在非常大的程度上给了行政立法以规范上的制约，法律是立法机关拟定的，只有立法机关才有授权的权力。所以即便行政机关拥有自由裁量权，他们也不可能从根本上脱离立法机关的制约，行政立法的结果一般还是要经过立法机关的审议和通过才可以正式的生效，而且在行政立法的过程中还有这司法机关的司法审察和听政规范 ，非常重要的是在行政立法之前就已经有了各方面的程序法，这在非常大的程度上就已经从规范上制约了行政立法的权限。由此可以看出行政立法遭到了立法机关在技术和规范上的全方位制约，并非完全自由的。行政立法的成就可谓是历经制约方能生效。

另外大家还可以看出的是行政立法的结果并非完全针对公民的，也有针对其自己的组织规范，错误纠正和奖惩手段，这可以看得出来在行政机关获得一些立法方法的今天，假如把行政机关作为一个独立的法人来看，他并没把我们的所有欲望放置于自由，而是有着肯定的约束，这不能不归功于立法机关和司法机关的监督。

由此大家可以了解的看出行政立法与立法机关的立法有着本质有什么区别，与其把行政立法看成是立法机关的立法无能，倒不如说是在社会进步的今天立法机关项行政机关所做出的一些妥协，更确切的一些说是立法机关和行政机关所达成的一个无言的契约，在双方达成谅解的状况下两者都做出的一些让步。当然，这也是有客观状况决定的，也是一个必然之路。

2、立法程序

纵览各国的行政立法程序，大家可以得到行政立法的常见程序：（1）立法动议；（2）立法规划和研究；（3）通告或预告；（4）评论与公众参与；（5）公布；（6）备案、监督；（8）草案与资料服务。大家直接从行政立法程序的本钱角度进行剖析，这里的本钱主要指的是经济本钱和道德本钱。无论从哪一方面看大家的目的都是使行政立法程序的经济本钱和道德本钱达到最小化。

在这个过程中，大家可以发现要达到这个目的，需要要做到的是程序的简单化和公正。但在这其中就已经存在着如此的矛盾，及假如行政立法程序简单化，那样就非常难保证公正性的存在，要维持公正就需要运用较多的程序（至少现在是如此）。因此要解决这个矛盾，只能在公正与效率之间学找一个平衡点，但如此的平衡点从日常来讲是几乎没有的，于是只能在他们之间通过一种契约来达到这种平衡，以获得本钱的最小化。另外大家不可以忽略的是行政机关自由裁量权的存在，它可以在特定的状况下，采取一些强制的手段来保证他所拟定的法的实行。但这毕竟是少数，大家讨论的是一种常见意义下的行政立法，这类问题可以忽视。

而大家在评价一个行政法规或规章的价值时，"应当权衡私人利益、错误发生率与政府利益"。"假如错误常常有益于政府，则私人本钱将高于政府受益；假如错误常常有益于私人，则政府的本钱将高于私人的收益。因此，权衡各原因就是达成本钱的最小化"。要在行政立法的过程中做出针对它们的抉择，大家需要先要计算它们各自的本钱，而后使用总本钱最低的一种。也就是说在行政立法的过程中，需要要考虑到公民权利与政府行政权力之间的收益比率，在这样的情况下，公民和政府就已经形成了一个不可分割且相互矛盾的两方面，两方都不想自己有哪些损失，但又不可以不有所损失，于是只能在作一次双方的妥协，也就是说双方在某些方面达成了一致，这也能说是契约的一种了，只不过不是非常正式。

大家在从行政立法的程序过程来看，从立法动议开始，一直到草案与资料服务，中间无不穿插这民众的监督与建议，在这样的情况下，行政机关和公民基本上是呈现一种和谐的关系，但这并不表明他们没矛盾可言，这只不过在公民的代表机关--立法机关的授意下形成的一种关系，也即程序法有哪些用途，这里的矛盾并不明显，从其次来看，这里的程序法充当的只不过一种社会公约有哪些用途，一方面是公民的代表机关拟定的，其次也是行政立法机关所同意的，也就是说这两者都一块自己的力量一同至于工艺的最高了解之下，并且他们在这个一同体中作为一个成员成为全体支部不可分割的一部分。说到底还是两者的契约在起用途。

3、利益导向

"在人民行使主权的国家，人民通过立法、司法、打造政府等来表达其公意的"。因此行政主体作为行政立法的实行者，仍然有着通常情况下的行政主体的特点，即享有行政权力，体现一种实行上的公益性。因此这就从根本上一定了行政立法的公益性，但现实和理想总是是有差距的，在行政立法的过程中，愈加多的行政机关把行政立法当作了一种独立的行为，而不重视其自己的公益性。伴随社会的不断进步，行政权力作为一项最常见的权力已经渗透到了社会的每个角落，行政立法已经成为行政主体的意向要紧职能。这就使得行政立法的利益导向变得愈加要紧。

从根本上说，行政立法所追求的理想境界应该是公民权利和行政权力的完全平衡，以达到社会的和谐进步，但这在现实的政治日常简直就是天方夜谭，所以假如从日常考虑，还是应该把它们之间的关系分解开来，从行政主体和行政相对人的角度来加以剖析，在行政法中，行政主体和行政相对人应该是法律上的权利与义务关系。行政相对人对行政权力具备既参与配合又形成制约的双重用途，因此在行政立法的过程中，虽然行政主体起的是一个主导用途，但并不是行政相对人起次要用途，他们完全有能力推翻行政立法的合法性。因此从这个角度来看，行政立法既要顾及行政主体的利益，也需要愈加的关切公民的权利。而在现实的日常行政权力和公民权利之间的矛盾几乎是不可调和的，所以留给大家的方法也只能是在两者之间打造一个有形的或无形的契约来达到一种和谐，但并可能不是利益上的平衡。

从以上模型要点大家可以看得出来，无论是起源和理论基石，还是立法程序、利益导向口可以证明需要要在行政主体和行政相对人之间打造一个契约，以达到两者的和谐，只有在这种状况下，才有行政立法的可能。而在这三者之间，大家又可以非常明确的看到他们从起源到具体的规范，再到其背后所反映的本质问题，而这类正是行政立法的内部逻辑关系所在，由此大家得出行政立法的理论基础就是契约论。但大家也应该看到的是今天大家所讨论的是在一种理想状况下的结果，在日常还有不少的不确定原因，行政立法的理论基础确定还有一段非常长的路要走!


参考书目：
《法律的原则--一个规范的剖析》，麦克尔。D。贝勒斯中国大百科全书出版社（1996年版）。
《法理学--法的历史、理论与运行》，范健等 编著 ，南京大学出版社（1995年版）。
《行政法概论》，朱昆 郭婕 主编，新疆人民出版社（2000年版）。
《美国行政法》，曾繁正等编译 红旗出版社（1998年版）。
《宏观政治学》，严强 张凤阳 温晋锋著 南京大学出版社（1998年版）。
《行政法学概论》，温晋锋 著，南京大学出版社（1997年版）。
《现代行政法原理》，熊文钊 著 ，法律出版社（2000年版）。
《论行政相对人》，方世荣 著 ，中国政法大学出版社（2000年版）。
《行政法控权理论研究》李娟著 ，北京大学出版社（2000年版）。
《社会契约论》，卢梭 著 ， 商务印书馆。